Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Molise, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria dell'illegittimita'
costituzionale degli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23
e 26 della legge della Regione Molise n. 16 del 9 dicembre 2019,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 49
dell'11 dicembre 2019, recante «Disposizioni in materia di politiche
attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del
sistema regionale dei servizi per il lavoro» come da delibera del
Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2020.
Premessa.
In data 11 dicembre 2019, e' stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Molise n. 49/2019 la legge regionale n. 16
del 9 dicembre 2019, recante «Disposizioni in materia di politiche
attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del
sistema regionale dei servizi per il lavoro».
Il provvedimento in esame, agli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16,
18, 20, 22, 23 e 26, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera l), Cost. in quanto risulta in contrasto con la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nonche' con
gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Pertanto, con il presente atto, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna la citata legge regionale n. 16/2019, affinche' ne
sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
Con riferimento agli articoli 1, 3 comma 4, 6, 15, 16, 18, 20,
22, 23 e 26 della legge regionale - Violazione dell'art. 117, comma
2, lettera l), nonche' degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Le disposizioni impugnate.
Art. 1 (Finalita').
1. Le politiche attive del lavoro strettamente connesse al
Sistema Istruzione e formazione trovano attuazione sul territorio
regionale presso i Servizi per il lavoro, assegnando un ruolo chiave
ai Centri per l'Impiego nell'erogazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, dove l'implementazione di una Struttura regionale di
Orientamento permanente diventa funzionale all'intero assetto' dei
servizi dedicati.
2. La presente legge prevede l'istituzione, nell'ambito del
governo dei servizi regionali per il lavoro, di un organismo
denominato «Struttura multifunzionale di orientamento» (SMO), a
supporto di parte delle attivita' concernenti i Servizi per il lavoro
nell'erogazione di alcune delle misure previste dalle normative di
settore nazionali» e regionali, dagli accordi e convenzioni tra
organi centrali e' territoriali.
3. La SMO ha il compito di sostenere la Regione Molise,
nell'ambito dell'organizzazione del sistema di orientamento
permanente, nel favorire le azioni di collegamento con le realta'
territoriali presenti sul territorio, quali agenzie per il lavoro,
agenzie formative, associazioni di categorie; accelerando la
diffusione delle informazioni di settore.
4. La SMO ha inoltre il compito di supportare altre azioni a
titolarita' della Regione Molise relative alla costituzione di una
base informativa inerente la filiera della formazione professionale
regionale secondo indirizzi e procedure dettate dalle strutture
regionali preposte, per l'efficientamento e la capitalizzazione del
patrimonio informativo dell'amministrazione regionale, nell'obiettivo
della contribuzione alla realizzazione del Sistema informativo della
formazione professionale ai sensi dell'art. 15 del decreto
legislativo 14 settembre 2015, n. 150.
Art. 3 (Rete territoriale delle politiche attive del lavoro).
[...] 4. La Regione, nelle piu' ampie competenze di governo dei
servizi territoriali per il lavoro e del Piano di rafforzamento dei
Centri per l'impiego e delle strutture preposte, riconosce l'esigenza
di avvalersi di un supporto operativo da parte della Struttura
multifunzionale di orientamento su specifiche linee di intervento per
contribuire all'accompagnamento dell'utenza nelle varie fasi
lavorative e di transizione istruzione-formazione-lavoro anche in
ragione del ridotto numero di operatori nel proprio organico.
Art. 6 (Complementarieta' delle attivita').
1. La funzione ed i compiti affidati alla SMO, non sovrapponenti
all'articolazione funzionale della Struttura regionale e alle
attivita' amministrative ad esse precipue, in ragione di una serie di
mansioni non riconducibili alle declaratorie dei profili
professionali definiti nell'organigramma regionale, sono distribuite
secondo un criterio di funzionalita' operativa rispetto ai piu' ampi
processi amministrativi e produttivi dei servizi regionali
strutturati, in virtu' di compiti di esecuzione pratica secondo
l'indirizzo, le direttive regionali e la declinazione delle attivita'
previste anche in relazione al Programma triennale delle politiche
integrate del Lavoro, Formazione ed Educazione di cui all'art. 3
della legge regionale 3 agosto 1999, n. 27.
Art. 15 (Dotazione del personale).
1. Nella «Struttura multifunzionale di Orientamento», che rende
operativi interventi annoverati nel piu' ampio «Sistema regionale
multifunzionale di orientamento permanente», ai sensi e per effetto
del combinato disposto degli articoli 26 e 37 della legge regionale
30 marzo 1995, n. 10, e' impiegato il personale iscritto, al momento
dell'entrata in vigore della presente legge, nell'Albo regionale
degli operatori della formazione professionale, di cui all'art. 5,
lettera b, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, secondo quanto
previsto dalla normativa vigente e dal CCNL di categoria di cui al
comma 2 dell'art. 27 della legge regionale n. 10/1995, ai commi 2 e 3
dell'art. 4 della legge regionale n. 10/2006 e relativa Delib.G.R. n.
1832 del 2 novembre 2006, all'art. 35 e allegato 12 del CCNL della
formazione professionale riguardante la salvaguardia occupazionale,
secondo il ruolo ricoperto e certificato di ciascuno dei lavoratori.
Art. 16 (Bilancio di competenze del personale).
1. Al fine di selezionare e collocare nelle attivita' previste il
personale di cui all'art. 15, sara' nominata dalla Regione, con
successivo provvedimento, apposita commissione che dovra', in seguito
agli elenchi dettagliati del personale, stilati dai rispettivi Enti
di formazione di appartenenza, valutare le posizioni professionali di
ciascuno degli operatori, le attivita' svolte, i profili posseduti,
in correlazione alle attivita' da svolgere per l'assolvimento dei
compiti previsti dagli articoli 8, 9, 10 e 11.
2. La commissione, in base alle valutazioni effettuate, dovra'
trasmettere gli esiti ai rispettivi enti di formazione presso i quali
il personale da utilizzare e' assunto, i quali sono tenuti a stilare
entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione, usando un
criterio di equa distribuzione dei carichi di lavoro e di copertura
delle attivita' per tutte le aree di intervento definite nella
presente legge, un organigramma definitivo del personale da
utilizzare e delle attivita' da assegnare a ciascuno, quale parte
integrante della convenzione da stipularsi ai sensi dell'art. 20.
3. Resta a carico dei rispettivi Enti di Formazione interessati
alla collocazione del personale di cui all'art. 15, svolgere
attivita' di raccordo, al fine di omogeneizzare la ripartizione del
personale per evitare sovrannumero di operatori in alcune aree di
attivita' e sottodimensionamento in altre.
Art. 18 (Rapporto di lavoro del personale).
1. Al personale impiegato all'interno della Struttura regionale
multifunzionale di orientamento, alla diretta dipendenza funzionale
ed organica degli Enti di formazione di provenienza, sara' applicato
l'istituto del distacco presso la Regione Molise.
2. I lavoratori saranno posti temporaneamente a disposizione
della Struttura regionale multifunzionale di Orientamento, lungo
tutta la durata operativa della stessa, rimanendo a carico degli
stessi Organismi di formazione, titolari dei rapporti di lavoro, la
responsabilita' retributiva, contributiva e disciplinare dei
lavoratori distaccati.
3. Il contenuto e la regolamentazione prescritta ai commi 1 e 2,
saranno contemplati nella Convenzione di cui all'art. 20.
Art. 20 (Convenzione tra Regione Molise ed Enti di formazione di
appartenenza).
1. La Regione, a seguito dell'approvazione della presente legge
ed espletate le procedure ivi previste, provvedera', nel termine di
sessanta giorni, a sottoscrivere apposita Convenzione con gli Enti di
formazione di provenienza del personale appartenente all'Albo
regionale degli operatori della formazione professionale.
Art. 22 (Durata delle convenzioni).
1. Le convenzioni avranno durata triennale, in relazione al
Programma triennale delle politiche integrate del lavoro, formazione
ed educazione di cui all'art. 3 della legge regionale 3 agosto 1999,
n. 27.
2. Secondo i principi generali dell'attivita' amministrativa
contenuti nell'art. 1 della legge n. 241/1990, in relazione al
principio della trasparenza, non e' previsto il rinnovo tacito delle
convenzioni.
3. Alla scadenza delle convenzioni, e' prevista un'analisi
complessiva sulle attivita' svolte e sui risultati previsti da
consegnare da parte degli Enti di formazione ai responsabili dei
servizi regionali, ove sara' possibile, in ragione del rinnovo,
stilare da parte della Regione, un perfezionamento del programma
generale con ulteriori futuri obiettivi da raggiungere, in base a
nuove finalita' espresse dalla continua evoluzione della materia
oggetto degli interventi previsti.
Art. 23 (Obblighi derivanti dalla stipula delle convenzioni).
1. La Regione regolamenta i propri rapporti con gli enti di
formazione titolari di rapporti di lavoro con il personale di cui
all'art. 15, attraverso lo strumento delle convenzioni.
2. Nella convenzione non e' prevista la risoluzione anticipata da
parte degli Enti di formazione professionale, essendo gli stessi
responsabili nei confronti della Regione dell'adempimento delle
prestazioni del personale utilizzato e delle attivita' ad esso
attribuite, fatti salvi gli obblighi contrattuali reciproci tra i
dipendenti e gli Enti di formazione professionale di appartenenza.
3. In caso di variazione del numero di unita' lavorative
utilizzate o per qualsivoglia nuova situazione di contingenza
verificatasi, gli Enti di formazione sono tenuti a fornire
tempestivamente ai servizi regionali le nuove indicazioni.
4. Nella pattuizione degli accordi attuativi tra Regione Molise
ed Enti di formazione professionale, di cui alla convenzione, sara'
stabilito che le attivita' svolte dal personale utilizzato, gli
studi, le elaborazioni, rimarranno di esclusiva titolarita' della
Regione Molise.
5. Gli Enti di formazione interessati all'utilizzo del proprio
personale saranno tenuti a fornire i prospetti analitici e contributi
degli operatori in mobilita', nei termini stabiliti dalla
Convenzione, trascorsi i quali, nessuna responsabilita' potra' essere
attribuita per inadempienza alla Regione Molise, anche in seguito ad
attivita' di controllo da quest'ultima esercitate.
Art. 26 (Obblighi del personale utilizzato).
1. Il personale utilizzato presso le strutture regionali, fermo
restando gli obblighi derivanti dalla disciplina contrattuale di
riferimento, rimane a disposizione dei responsabili delle strutture
periferiche di destinazione, accettandone le indicazioni sulle
modalita', sugli orari di lavoro che dovranno combaciare con gli
orari di apertura e chiusura degli uffici regionali, prevedendo un
sistema automatico di timbratura da trasmettere ai rappresentanti
legali degli Enti di formazione di provenienza.
2. Il personale in utilizzo presso le strutture regionali e'
tenuto a comunicare tempestivamente ai referenti degli uffici
regionali di collocazione, le informazioni sui propri mutamenti di
funzioni rispetto a quelle assegnate dagli Enti in stretta relazione
alle attivita' professionali attribuite.
1) Com'e' noto, il decreto legislativo n. 165/2001 (recante
«Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche»), all'art. 36 («Personale a tempo
determinato o assunto con forme di lavoro flessibile»), dispone
quanto segue:
1. Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno
ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con
contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le
procedure di reclutamento previste dall'articolo 35.
2. Le amministrazioni pubbliche possono stipulare contratti
di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di formazione e
lavoro e contratti in somministrazione di lavoro a tempo determinato,
nonche' avvalersi delle forme contrattuali flessibili previste dal
codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro
nell'impresa, esclusivamente nei limiti e con le modalita' in cui se
ne preveda l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche. Le
amministrazioni pubbliche possono stipulare i contratti di cui al
primo periodo del presente comma soltanto per comprovate esigenze di
carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto
delle condizioni e modalita' di reclutamento stabilite dall'art. 35.
I contratti di lavoro subordinato a tempo determinato possono essere
stipulati nel rispetto degli articoli 19 e seguenti del decreto
legislativo 15 giugno 2015, n. 81, escluso il diritto di precedenza
che si applica al solo personale reclutato secondo le procedure di
cui all'art. 35, comma 1, lettera b), del presente decreto. I
contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato sono
disciplinati dagli articoli 30 e seguenti del decreto legislativo 15
giugno 2015, n. 81, fatta salva la disciplina ulteriore eventualmente
prevista dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Non e'
possibile ricorrere alla somministrazione di lavoro per l'esercizio
di funzioni direttive e dirigenziali. Per prevenire fenomeni di
precariato, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle
disposizioni del presente articolo, sottoscrivono contratti a tempo
determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie
vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato. E' consentita
l'applicazione dell'art. 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24
dicembre 2003, n. 350, ferma restando la salvaguardia della posizione
occupata nella graduatoria dai vincitori e dagli idonei per le
assunzioni a tempo indeterminato.
2-bis. I rinvii operati dal decreto legislativo 15 giugno
2015, n. 81, ai contratti collettivi devono intendersi riferiti, per
quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, ai contratti collettivi
nazionali stipulati dall'ARAN.
3. Al fine di combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro
flessibile, sulla base di apposite istruzioni fornite con direttiva
del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, le
amministrazioni redigono, dandone informazione alle organizzazioni
sindacali tramite invio all'Osservatorio paritetico presso l'Aran,
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un analitico
rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate,
con l'indicazione dei dati identificativi dei titolari del rapporto
nel rispetto della normativa vigente in tema di protezione dei dati
personali, da trasmettere, entro il 31 gennaio di ciascun anno, ai
nuclei di valutazione e agli organismi indipendenti di valutazione di
cui all'art. 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
nonche' alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della funzione pubblica che redige una relazione annuale al
Parlamento.
4. Le amministrazioni pubbliche comunicano, nell'ambito del
rapporto di cui al precedente comma 3, anche le informazioni
concernenti l'utilizzo dei lavoratori socialmente utili.
5. In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative
riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle
pubbliche amministrazioni, non puo' comportare la costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche
amministrazioni, ferma restando, ogni responsabilita' e sanzione. Il
lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante
dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative.
Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a
tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la
violazione sia dovuta a dolo o colpa grave. I dirigenti che operano
in violazione delle disposizioni del presente articolo sono
responsabili anche ai sensi dell'art. 21 del presente decreto. Di
tali violazioni si terra' conto in sede di valutazione dell'operato
del dirigente ai sensi dell'art. 5 del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 286.
5-quater. I contratti di lavoro posti in essere in violazione
del presente articolo sono nulli e determinano responsabilita'
erariale. I dirigenti che operano in violazione delle disposizioni
del presente articolo sono, altresi', responsabili ai sensi dell'art.
21. Al dirigente responsabile di irregolarita' nell'utilizzo del
lavoro flessibile non puo' essere erogata la retribuzione di
risultato.
5-quinquies. Il presente articolo, fatto salvo il comma 5,
non si applica al reclutamento del personale docente, educativo e
amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), a tempo determinato
presso le istituzioni scolastiche ed educative statali e degli enti
locali, le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e
coreutica. Per gli enti di ricerca pubblici di cui agli articoli 1,
comma 1, e 19, comma 4, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
218, rimane fermo quanto stabilito dal medesimo decreto.
La legge regionale impugnata, al fine di creare una rete
territoriale delle politiche del lavoro e di contribuire al
cosiddetto Sistema integrato dei servizi per il lavoro e la
formazione, prevede, all'art. 1, l'istituzione di un organismo
denominato «Struttura multifunzionale di orientamento» (SMO), con
funzioni di supporto alla Regione nell'ambito del governo dei servizi
regionali per il lavoro.
Tale Struttura, secondo quanto previsto dagli articoli 15 e 18,
si avvale del personale iscritto nell'Albo regionale degli operatori
della formazione professionale, assegnato in posizione di distacco
presso la Regione e gia' dipendente da enti e organismi di
formazione, di natura privatistica (come individuati all'art. 5,
lettera b) della legge n. 845/1978 (1) , cui resta attribuita la
responsabilita' retributiva, contributiva e disciplinare connessa
alla titolarita' del rapporto di lavoro con i medesimi dipendenti
distaccati.
La Regione provvede altresi', ai sensi dell'art. 20, a
sottoscrivere apposite convenzioni con i citati Enti di formazione.
2) Cio' premesso, i menzionati articoli 15 e 18, nonche' gli
altri articoli ad essi inscindibilmente connessi, prevedendo e
disciplinando il distacco di personale dipendente da enti di natura
privatistica presso un ente pubblico, configurano, un meccanismo di
internalizzazione di personale privato presso amministrazioni
pubbliche, con conseguente elusione del citato art. 36 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 (da considerarsi norma interposta), in
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, ex art. 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione e dei principi di uguaglianza, di buon andamento e di
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e
97 della Costituzione.
In particolare, gli articoli 15 e 18, pur citando la formula del
distacco, prevedono un'assegnazione di dipendenti che non puo'
configurarsi quale distacco per mancanza dei requisiti essenziali che
caratterizzano tale istituto, con la conseguente elusione delle norme
relative alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
Infatti le norme regionali sopra indicate, nonche' gli articoli
16, 22, 23 e 26, ad esse inscindibilmente connessi (i quali che
disciplinano, rispettivamente, l'organizzazione e la distribuzione
dei carichi di lavoro, la durata delle convenzioni tra la Regione
Molise e gli operatori professionali, gli obblighi della Regione
scaturenti dalla stipula delle convenzioni e gli obblighi del
personale utilizzato), contengono previsioni dalle quali emerge il
disallineamento dell'assegnazione di personale in oggetto rispetto ai
requisiti essenziali dell'istituto del distacco.
Come ha precisato la Corte «l'evocato parametro interposto di cui
all'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001, [...] prevede
l'assunzione a tempo indeterminato per soddisfare il fabbisogno
ordinario di personale della pubblica amministrazione, e consente
l'assunzione a termine esclusivamente in presenza e in risposta "ad
esigenze temporanee ed eccezionali"» (sentenza n. 217 del 2012).
3) Occorre inoltre considerare che il decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 (recante «Attuazione delle deleghe in materia
di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio
2003, n. 30») all'art. 30 («Distacco»), prevede che:
«1. L'ipotesi del distacco si configura quando un datore di
lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno
o piu' lavoratori a disposizione di altro soggetto per l'esecuzione
di una determinata attivita' lavorativa.
2. In caso di distacco il datore di lavoro rimane
responsabile del trattamento economico e normativo a favore del
lavoratore.
3. Il distacco che comporti un mutamento di mansioni deve
avvenire con il consenso del lavoratore interessato. Quando comporti
un trasferimento a una unita' produttiva sita a piu' di 50 km da
quella in cui il lavoratore e' adibito, il distacco puo' avvenire
soltanto per comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o
sostitutive.
4. Resta ferma la disciplina prevista dall'art. 8, comma 3,
del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236.
4-bis. Quando il distacco avvenga in violazione di quanto
disposto dal comma 1, il lavoratore interessato puo' chiedere,
mediante ricorso giudiziale a norma dell'art. 414 del codice di
procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto che ne ha
utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro
alle dipendenze di quest'ultimo. In tale ipotesi si applica il
disposto dell'art. 27, comma 2.
4-ter. Qualora il distacco di personale avvenga tra aziende
che abbiano sottoscritto un contratto di rete di impresa che abbia
validita' ai sensi del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33,
l'interesse della parte distaccante sorge automaticamente in forza
dell'operare della rete, fatte salve le norme in materia di mobilita'
dei lavoratori previste dall'art. 2103 del codice civile. Inoltre per
le stesse imprese e' ammessa la codatorialita' dei dipendenti
ingaggiati con regole stabilite attraverso il contratto di rete
stesso».
Come si rileva, l'istituto del distacco, disciplinato dal citato.
30 del decreto legislativo n. 276 del 2003 per i lavoratori privati,
presuppone un interesse del datore di lavoro, che, per il
soddisfacimento di un proprio interesse, pone temporaneamente i
propri dipendenti a disposizione di un altro soggetto per
l'esecuzione di una determinata attivita' lavorativa.
Nella legge regionale impugnata, invece, secondo quanto previsto
dal citato art. 3, comma 4, l'interesse in causa appare permanere in
capo all'ente committente Regione «in ragione del ridotto numero di
operatori nel proprio organico».
Vi e' pertanto il rischio che i dipendenti privati coinvolti
possano invocare «la costituzione di un rapporto di lavoro» alle
dipendenze del soggetto utilizzatore, prevista per i casi di
«violazione di quanto disposto dal comma 1» (che fa appunto
riferimento all'interesse del distaccante).
E' vero che secondo l'art. 1, comma 2 del decreto legislativo n.
276/2003 lo stesso decreto «non trova applicazione per le pubbliche
amministrazioni e per il loro personale». Tuttavia nella fattispecie
avremmo la peculiarita' che si tratta di personale privato distaccato
presso un soggetto pubblico.
Oltre a cio' l'instaurarsi di tale peculiare rapporto di lavoro
configura un comportamento elusivo del citato art. 36 del decreto
legislativo n. 165/2001, secondo il quale le amministrazioni
pubbliche per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno
utilizzano in via prioritaria personale assunto a tempo
indeterminato, con possibilita' di stipula di contratti di lavoro
flessibile (contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, di
formazione e lavoro, di somministrazione di lavoro a tempo
determinato e altre forme contrattuali previste dal codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa) solo per «comprovate
esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale».
D'altro canto e' la stessa legge n. 845/1978, richiamata nel
testo della legge regionale, a stabilire (all'art. 5, comma 1) modi e
forme di realizzazione da parte delle regioni dei programmi, nonche'
i piani per le attivita' di formazione professionale, segnatamente
prevedendo due opzioni:
a) direttamente, nelle strutture pubbliche, che devono essere
interamente utilizzate, anche operando, ove necessario, il loro
adeguamento strutturale e funzionale agli obiettivi del piano;
b) mediante convenzione nelle strutture degli Enti di
formazione (associazioni sindacali, imprenditoriali, professionali,
ecc.), sottoposti al controllo della Regione, senza quindi lasciare
emergere la possibilita' di un utilizzo del relativo personale
attraverso il distacco.
4) Anche gli ulteriori requisiti propri del distacco, ovvero la
temporaneita' e l'eccezionalita', non si desumono in modo chiaro
dalle disposizioni regionali, posto che i compiti assegnati alla SMO
dall'art. 6 rispondono ad un criterio di funzionalita' e
complementarieta' rispetto a funzioni ordinarie della Regione, a
conferma quindi che l'interesse insiste in capo alla medesima, e che
l'assegnazione dei dipendenti, sebbene sia espressamente qualificata
come temporanea, appare al tempo stesso temporalmente illimitata, in
quanto rapportata alla non meglio circostanziata «durata operativa»
della SMO, prevista dall'art. 18, comma 2.
5) Un ulteriore disallineamento rispetto ai requisiti propri del
distacco emerge dal contenuto della convenzione tra la Regione Molise
e gli operatori professionali, in particolare laddove si stabilisce,
ex art. 23, comma 2, che «nella convenzione non e' prevista la
risoluzione anticipata da parte degli Enti di formazione
professionale, essendo gli stessi responsabili nei confronti della
Regione, dell'adempimento delle prestazioni del personale utilizzato
e delle attivita' ad esso attribuite (...)».
E' noto infatti, quale corollario della attribuzione
dell'interesse al distacco in capo al datore distaccante, che a
quest'ultimo compete l'esercizio del potere direttivo, nonche' quello
di determinare la cessazione del distacco medesimo (cfr. ex multis,
Cassazione civ. Sez. lavoro, 25 novembre 2010, n. 23933).
6) Da ultimo occorre considerare che, pur essendo specificato
nella normativa in rassegna, e in particolare nell'art. 18, che la
potesta' datoriale sul personale dipendente e' in capo agli enti
convenzionati, l'art. 26 prevede espressamente che il potere di
direzione su detto personale compete alle strutture regionali, le
quali vigilano, altresi', sul corretto allineamento dell'orario
lavorativo, degli operatori della formazione agli orari di lavoro dei
dipendenti degli uffici regionali, con cio' rendendo labile la
distinzione tra i lavoratori pubblici e i lavoratori privati in
convenzione.
7) In tale quadro, le norme regionali in esame, considerate la
sistematicita', l'organicita' e la complementarieta' alle funzioni
regionali dei compiti affidati alla Struttura multifunzionale di
orientamento, evidenziati all'art. 6, nonche' il carattere non
eccezionale e temporalmente illimitato delle esigenze che richiedono
l'impiego del personale degli enti convenzionati (l'art. 22 ai commi
2 e 3 prevede espressamente la possibilita' di rinnovi, ancorche' non
taciti), sono suscettibili di configurare una violazione del citato
art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001 con conseguente lesione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile stabilita dall'art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione.
Inoltre, il restringimento della platea dei potenziali lavoratori
della Struttura multifunzionale di orientamento - che sarebbero i
soli iscritti all'albo regionale degli operatori della formazione
alla data della entrata in vigore della legge - viola il principio
costituzionale di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione ed
i principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Tali disposizioni appaiono in ogni caso violate anche dalla
previsione di un peculiare ed atipico istituto del distacco, limitato
ad una parte del territorio nazionale.
(1) La legge n. 845 del 1978 (recante «Legge-quadro in materia di
formazione professionale») all'art. 5, comma 1 cosi' dispone: «5.
(Organizzazione delle attivita'). - Le regioni, in conformita' a
quanto previsto dai programmi regionali di sviluppo,
predispongono programmi pluriennali e piani annuali di attuazione
per le attivita' di formazione professionale. L'attuazione dei
programmi e dei piani cosi' predisposti e' realizzata: a)
direttamente nelle strutture pubbliche, che devono essere
interamente utilizzate, anche operando, ove sia necessario, il
loro adeguamento strutturale e funzionale agli obiettivi del
piano; b) mediante convenzione, nelle strutture di enti che siano
emanazione o delle organizzazioni democratiche e nazionali dei
lavoratori dipendenti, dei lavoratori autonomi, degli
imprenditori o di associazioni con finalita' formative e sociali,
o di imprese e loro consorzi, o del movimento cooperativo».